于是大家就纷纷联想起了最近以来工商部门着力打击跨国公司避税行为的事情，从严格控制避税行为突然向严厉打击偷税漏税行为这个变化上来看，大家都认为这一次可能是中央的风向又发生了变化，税收工作的重点开始转移了。

    
实际上对于分税制改革这件事情，从现在来看，中央财政确实得到了极大的改善，也可以应付很多大型基础设施建设了，中央政府有了钱，可以统筹办理的事情很多，不再受到地方的掣肘，这是一件好事儿。

    但是，现在的分税制在实际操作中遇到的问题也比较多。

    现在回头看看，从一九九四年进行的分税制改革更像是一个半拉子工程。

    
当时只是明确了中央和各省之间财权或者说是税收的分享比例，事权却没有界定清楚。事权和财权不匹配，而中国这种大一统的垂直型行政管理体制，又导致上一层级政府很容易把很多事权、很多支出责任推给下一级政府。所以到了去年的时候，大量的学术文章都在讨论地方政府的财政破产问题。

    
地方政府及其部门也搞了很多非规范的收费项目，搞了所谓的全民创收，结果带来了大量的腐败和政企不分问题，后来地方政府找到了土地财政的出口。从一九九七年开始，中国开启了住房信贷，一九九八年搞住房福利制度改革，这时候地方政府突然看到一个现金流，就是土地可以卖钱了。

    
最先是大连。青岛等搞的城市运营计划，以及上海浦东的两岸一江规划，此后迅速被全国复制，但现在看这种寅吃卯粮的模式很难持续下去，这使很多人不得不重新回头来审视当年的分税制改革。

    
分税制名字好听，大家原来以为是财政分权了，与国外接轨了，实际结果是财政集权。当时的目标也是两个提高，提高财政收入在国内生产总值中的比重，提高中央财政占财政总收入中的比重。

    
改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制，这就是分税制财政管理体制的名称由来。

    
根据国务院的要求，当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。

    
也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致了提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。

    当时为什么搞分税制改革，其实很大程度上是因为八十年代搞的的财政包干制度使中央财政的提取能力下降了。

    
中央政府与地方政府的博弈中，中央政府越来越没钱了，地方政府却越来越有钱了，当时的珠三角等地的地方政府与中央政府的谈判能力在增强，而在这种大一统的行政体制架构下，最让人担心的就是诸侯经济，所以当时的中央决策者们就急了，这样下去怎么行？

    当时地方政府收税，中央政府不独立收税，根据包干制，地方政府扣掉上交中央的，剩下的归自己。

    
在这种制度安排下，地方政府完全可以少收税，多收费。因为收的费都是地方的。甚至一些地方让企业自己承担公共基础设施建设，比如企业自己门前的公路，由企业自己修好，而政府则是答应企业少纳税。 




第五卷 财富的盛宴 第一千一百章 钱到哪里去了？
    当时的情况，中央对于地方的情况并不是很清楚。由于文革时期的影响，地方上的很多事情都已经糜烂了，此时中央想要恢复权威，依然是离不开地方的支持。

    从某种意义上来讲，此时的地方大员的身份地位，那是实实在在的，在中央具有相当大的影响力的，也非常受到高层尊重的。

    究其原因，不外就是地方政府自己掌握了财权事权，而中央政府则需要依靠地方政府的收入过活，依赖性太强。

    
在这种包干制下，地方政府与中央政府博弈，双方的信息是不对称的，地方政府有信息优势。尽管每隔几年中央都要修改一次承包额度，根据情况不断地上调地方上交中央的比例、基数，但还是搞不定地方政府。

    这就是所谓的地方政府预算外收入的比例越来越高，甚至还敛取有大量不合法的制度外收入，地方政府越做越强，越做越有钱，就出现了所谓的诸侯经济。

    当时的诸侯经济确实存在，但是诸侯经济不一定就是不好的经济。虽然地方保护主义就是不好的一面，但诸侯经济也有其好的一面。

    地方政府的竞争就是中国奇迹发生的一个原因。

    当时的中央决策层的御用经济专家们提供的报告中存在一个问题，就是他们假设地方政府是恶的，即自利取向的，中央政府是善的，即利他取向的。

    但无论是地方政府还是中央政府，都有扩权逐利的内在冲动，主要还是内部制衡和外部约束机制缺失的问题。

    
也就是说，他们应该假设两者都是恶的，然后考虑国内所需要的政府权力制衡规则。但他们当时并没有这样的觉悟，而是认为如果让地方政府继续这么做下去的话，那么中国就会像南斯拉夫那样解体。

    
事实上不能这么看，如果真的导致解体的话，那是军事上出问题，中央政府只要能养得住和控制住军队，能够掌握地方政府大员的升迁任免权，地方政府搞解体，是不可能的。

    国内这种大一统的垂直型体制，显然对中央掌控能力的减弱有一种天然的恐惧。

    
当时中国正处在转型阶段，需要大量的财政支出，尤其是养了很多亏损的国企，所以九十年代初期就提出了抓大放小的策略，此前一些地方已经悄悄地搞了地方国有企业的改制。一九九二年前后有大规模的乡镇集体企业改制，一九九七年前后又搞了第二次，这两次结束了之后，基本上乡镇集体企业就剩余不多了，基本上能改的都改得差不多了。

    
当时的改革动力就是源自政府从企业获取的税收收入和利润以及政府的企业管理成本的综合考量。亏损的国企。地方和乡镇集体企业，不仅要财政上补窟窿，而且还要养这么多人。

    
然后政府就发现发展私营企业就很好，一点负担都没有，还可以坐享其成，仅收税就行了。当时甚至还出现了即使乡镇企业、国企搞得好，也卖的现象。之所以出现这种现象，是因为民营化成为了各地政府制度竞争的工具，还变成了地方政府官员标榜思想解放、政治开明和吸引外来资本的形象工具。

    
从税收分配和分成看，分税制改革后，中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。地方政府只拿到不足百分之五十的财政收入，但却要承担百分之八十以上的支出责任，事权与财权严重不匹配。

    
这部分地方预算内收支缺口主要通过中央的转移支付来解决的，对于中国这种巨型的转型国家来说，绝大部分支出历来都是地方发生的，中央没有办法直接去执行众多支出，只能通过转移支付来进行。

    
就是说当时的分税制改革虽然是一种原有体制基础上的创新，但并不是严格意义上的分税制。这样分税的结果，导致地方政府一般预算严重依赖转移支付，中央收入多，花的收入并不多。大量是转移支付，地方政府每支出一百块钱里，有四十多块钱都是中央政府转移支付的。

    
转移支付分两种，一种叫一般性转移支付，一种叫专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府可以根据人头标准就很容易算出。

    专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的跑部钱进的影响。

    
但是这两者都有问题，首先是一般性转移支付更多地被地方政府通盘考虑，容易被集中用于吃饭财政，基本公共服务可能依然缺乏资金。其次转移支付渠道太长，层层截流，例如上级政府往往会将转移支付款挪作它用或抵扣下级政府的税收欠款，这种情况对落后地区的伤害更大。再次是许多落后地区主要依赖于中央转移支付，不再注重培养和利用本地财力，形成地方的独立人格缺失症，地方因此失去内生发展的活力。

    因此，实际上朱老板对于分税制改革还是不大满意的，认为没有改彻底。

    
但是对于当时的高层而言，这么改却是最为合适的，因为中央政府财政上有钱了，有了钱，就财大气粗了，说话就管用了，说话就有人听了，就不用担心地方政府不听话了，也不用担心会出现诸侯经济了。

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